第四十三条【反洗钱调查条件和程序】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第四十三条【反洗钱调查条件和程序】

国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构发现涉嫌洗钱的可疑交易活动或者违反本法规定的其他行为，需要调查核实的，经国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构负责人批准，可以向金融机构、特定非金融机构发出调查通知书，开展反洗钱调查。 反洗钱行政主管部门开展反洗钱调查，涉及特定非金融机构的，必要时可以请求有关特定非金融 机构主管部门予以协助。金融机构、特定非金融机构应当配合反洗钱调查，在规定时限内如实提供有关文件、资料。开展反洗钱调查，调查人员不得少于二人，并应当出示执法证件和调查通知书；调查人员少于二人或者未出示执法证件和调查通知书的，金融机构、特定非金融机构有权拒绝接受调查。

v 条文主旨

本条是关于反洗钱调查条件和程序的规定。 立法背景与演变 原法第二十三条规定：“国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出 机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查，金融 机构应当予以配合，如实提供有关文件和资料。调查可疑交易活动时，调查 人员不得少于二人，并出示合法证件和国务院反洗钱行政主管部门或者其省 一级派出机构出具的调查通知书。调查人员少于二人或者未出示合法证件和 调查通知书的，金融机构有权拒绝调查。”新法第四十三条规定：“国务院反 洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构发现涉嫌洗钱的可疑交易 活动或者违反本法规定的其他行为，需要调查核实的，经国务院反洗钱行政 主管部门或者其设区的市级以上派出机构负责人批准，可以向金融机构、特 定非金融机构发出调查通知书，开展反洗钱调查。反洗钱行政主管部门开展 反洗钱调查，涉及特定非金融机构的，必要时可以请求有关特定非金融机构 主管部门予以协助。金融机构、特定非金融机构应当配合反洗钱调查，在规定时限内如实提供有关文件、资料。开展反洗钱调查，调查人员不得少于二 人，并应当出示执法证件和调查通知书；调查人员少于二人或者未出示执法 证件和调查通知书的，金融机构、特定非金融机构有权拒绝接受调查。”对比 来看，一是扩充了反洗钱调查的主体，原来是“国务院反洗钱行政主管部门 或者其省级派出机构”调整为“国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市 级以上派出机构”，这样设区的市级派出机构可以开展反洗钱调查，减轻了省级机构开展反洗钱调查的压力，更符合当前反洗钱调查工作的实际。二是扩 大了反洗钱调查的对象，由“金融机构”修改为“金融机构和特定非金融机 构”，并增加规定“反洗钱行政主管部门开展反洗钱调查，涉及特定非金融机 构的，必要时可以请求有关特定非金融机构主管部门予以协助”。

v 条文解读

本条是反洗钱行政主管部门开展反洗钱调查的总体规定，共四款。第一款的内容是启动反洗钱调查的条件和启动程序。第二款是对特定非金融机构 反洗钱调查的规定。第三款是金融机构和特定非金融机构配合反洗钱调查的 要求。第四款是关于反洗钱调查的程序要求。

一、国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构发现涉嫌洗钱的可疑交易活动或者违反本法规定的其他行为，需要调查核实的，经国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出 机构负责人批准，可以向金融机构、特定非金融机构发出调查通知 书，开展反洗钱调查

（一）正确理解反洗钱调查的含义本条中的“反洗钱调查”与我们日常工作中的调查的内涵和外延不同。 调查通常理解成为了解情况而进行考察。在反洗钱工作中也开展调查，这种工作中的调查是指反洗钱行政主管部门及其分支机构在履行反洗钱行政职责 过程中，为实现特定的行政目的，而实施的收集资料、核实信息的行为，主要表现为三种形式：一是为指导、部署反洗钱工作，而向不特定相对人收集 资料、了解情况的调查行为，如为了制定反洗钱规章而在有关行业进行的专业调查、为了解边境贸易中的洗钱风险而开展的专题调研等；二是为检查监 督执行反洗钱规定的情况，而向特定的行政相对人（金融机构以及其他单位 和个人）收集资料、核实情况的调查行为，如对违反反洗钱规定的金融机构进行处罚前的调查取证等；三是为确定可疑交易信息是否属实，而向有关的金融机构收集资料、核实信息的调查行为，如针对某人的可疑交易活动而向 其开户银行调阅该人的开户资料和交易信息等。本条的反洗钱调查特指上述第三种情况，反洗钱调查专指反洗钱行政主管部门向金融机构和特定非金融 机构了解核实可疑交易活动的行为。反洗钱调查的主体是国务院反洗钱行政 主管部门或者其设区的市级以上派出机构；客体是可疑交易活动或者违反 《反洗钱法》规定的其他行为需要调查核实的；调查对象是金融机构和特定非 金融机构；调查的目的是收集资料，查证客户的可疑交易活动是否属实、是否涉嫌洗钱犯罪。

（二）设立反洗钱行政调查的重要意义 在刑事侦查程序前设置反洗钱行政调查制度，有其重要考虑和意义。一 是传统的刑事侦查程序难以满足打击洗钱犯罪的要求。金融机构提交的可疑交易报告，只是表明交易人及其交易可疑，至于是否确实涉及洗钱犯罪活动， 需要通过进一步的核实和查证。依照《刑事诉讼法》第二编立案、侦查和提 起公诉规定，侦查机关只有在立案之后，方可进行侦查，收集、调取犯罪嫌 疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。而洗钱犯罪本身就是掩饰、 隐瞒犯罪收益，具有很大的隐蔽性，随着现代信息技术的广泛应用和金融科 技创新的飞速发展，犯罪分子可以在极短的时间转移资金。传统刑事侦查立 案程序的规定，无法满足及时发现和调查洗钱活动、冻结洗钱资金的时间和 程序要求。因此，设立反洗钱调查，有利于更好地发现、核实洗钱犯罪活动。 二是切实保护相对人合法权益的体现。金融机构报告的可疑交易数量较大， 这些交易涉及客户的商业秘密和个人隐私。如果不在刑事侦查程序之前设置 反洗钱调查制度，那么金融机构提交的可疑交易报告就要直接移交侦查机关 处理。一些可疑交易线索自身的价值不大，成案率较低，增加了侦查机关的 负担，同时在尚无查证核实的情况下就将含有相对人商业秘密和个人隐私的 可疑交易报告移交侦查机关，不利于相对人的合法权益的保护，蕴藏一定的 法律风险。因此，有必要通过立法在刑事侦查程序前设置反洗钱行政调查程 序，可以提高可疑交易线索的价值。

（三）反洗钱调查与反洗钱执法检查的区别与联系 反洗钱执法检查主要是反洗钱行政主管部门对金融机构执行有关反洗钱 规定的行为进行检查监督的具体行政行为，是反洗钱行政主管部门行使检查 监督权的具体体现。从形式上看，反洗钱检查与反洗钱调查都是反洗钱行政 主管部门在履行反洗钱行政职责过程中，为实现特定的行政目的，而实施的 收集资料、核实信息的行政行为。二者有相同之处，也有区别。

1. 客体不同 反洗钱调查的客体是可疑交易活动或者违反《反洗钱法》规定的其他行 为需要调查核实的，主要是针对金融机构和特定非金融机构客户的可疑交易 活动；反洗钱执法检查过程中，检查的客体是金融机构执行有关反洗钱规定 的行为，是金融机构履行反洗钱义务的情况。

2. 目的不同 反洗钱调查的目的是通过收集资料、核实信息，来确定可疑交易活动是 否属实、是否涉嫌洗钱犯罪。而反洗钱检查的目的是通过检查监督金融机构 和特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，对违反反洗钱规定的行为进行惩 戒和教育，从而促进反洗钱法律制度的落实。

3. 结果不同 反洗钱调查的结果，一是通过调查，排除洗钱嫌疑；二是不能排除洗钱 嫌疑的，及时向有管辖权的侦查机关移送。而反洗钱检查的结果，一是通过 检查，认定被检查机构符合反洗钱规定的要求，对其工作予以肯定。二是认 定被检查机构违反反洗钱规定的要求，根据其违规问题的严重程度，依法采 取相应的行政处罚措施。

（四）反洗钱调查与刑事侦查的区别与联系 刑事侦查是公安机关、人民检察院对已经立案的案件，依照法定程序， 收集证据，证实犯罪、查获罪犯及在侦查中对犯罪嫌疑人采取必要的强制措 施的诉讼活动。侦查活动包括讯问犯罪嫌疑人，询问证人，勘验、检查，搜 查，扣押物证、书证、视听资料，扣押、冻结存款、汇款，鉴定，通缉在逃 犯，以及对犯罪嫌疑人采取必要的强制措施。对已经立案的刑事案件，侦查 人员必须严格依照法定程序，进行侦查，全面、客观地收集、调取犯罪嫌疑 人有罪或者无罪、罪轻或罪重的证据材料，并予以审查核实。根据需要采取 各种侦查手段和措施，但必须严格按照法定的条件和程序进行。因此，对洗 钱案件的刑事侦查来说，可以理解成侦查机关在刑事诉讼活动中，为了查明 洗钱犯罪事实、收集洗钱犯罪证据、查缉洗钱犯罪嫌疑人，依法进行的专门 调查工作和有关的强制性措施的总称。从发现和打击洗钱犯罪这个意义上说， 反洗钱调查与洗钱案件的刑事侦查有着一定的共通之处，但两者有着本质的 不同。

1. 性质不同 反洗钱调查是反洗钱国务院行政主管部门行使行政调查权的体现，其权 属本质上是一种行政权，属于行政法调整的范畴；而刑事侦查是侦查机关行 使侦查权的体现，其权属本质上是一种司法权，属于刑事法调整的范畴。

2. 主体不同 两者的主体都是国家法定的机关，但性质根本不同。反洗钱调查的主体 是由国家法律规定的行使反洗钱行政管理职能的行政机关，即国务院反洗钱 行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构；而刑事侦查行为的主体是法 定的侦查机关，包括公安机关、人民检察院、国家安全机关、军队保卫机关 以及监狱机关。

3. 对象不同 反洗钱调查的对象局限于承担反洗钱法律规定义务的金融机构、特定 非金融机构；而刑事侦查的对象是所有涉及案件的当事人和其他相关单位和 个人。

4. 启动程序不同 反洗钱调查具有一定的自由裁量性，即反洗钱行政主管部门判断某个交 易活动涉嫌洗钱或者违反反洗钱法规定即可启动行政调查，而不一定以立案 为必经程序，也不以犯罪事实为前提。按照《刑事诉讼法》的规定，刑事侦 查应从立案开始。立案侦查必须具备两个条件：一是有依照《刑法》的规定构 成犯罪的行为发生，包括已经实施完毕的犯罪、正在实施的犯罪和预备实施 的犯罪。有犯罪事实是指有一定证据证明犯罪事实确实存在。二是依法应追 究刑事责任。侦查以追究刑事责任为直接目的，法律规定不追究刑事责任的， 就不必进行刑事侦查。因此，反洗钱调查在启动程序上要比刑事侦查灵活。

5. 采取措施不同 反洗钱调查的措施包括询问、查阅、复制、封存和临时冻结，但禁止采 取针对人身性质的强制性措施。刑事侦查措施包括讯问被告人、询问证人、 勘验、检查、扣留物证或书证、鉴定和通缉等，而特别针对人身规定了拘留、 取保候审、监视居住、逮捕等刑事强制措施。为了保证这一措施不被滥用， 侦查机关应先立案，经过立案这一法定程序才能开展刑事侦查。

（五）反洗钱调查与洗钱案件协查 洗钱案件协查是指在侦查洗钱案件过程中，侦查机关请求人民银行予以 协助侦查的情况下，人民银行实施的协助侦查机关侦查洗钱案件有关情况的 活动。从外在形式上看，反洗钱调查与洗钱案件协查都表现为：人民银行向 金融机构调查核实有关资金交易情况。但两者存在一定的差异。

1. 调查权来源不同 人民银行实施反洗钱调查时，其调查权来源于法律授权；而当人民银行 协助侦查案件时，其调查权来源于侦查机关的委托，是其侦查权的自然延伸。

2. 责任归属不同 人民银行实施反洗钱调查时，行使的是法定的行政调查职权，因此应以 自己的名义承担调查行为的法律后果；而在协助侦查洗钱案件时，实质上是 基于侦查机关承担相应的法律后果。

3. 客体不同 反洗钱调查的客体是可疑交易活动，即尚未进入侦查机关立案程序的涉 嫌洗钱犯罪线索；而洗钱案件协查的客体必须是已经立案的洗钱案件。因为 只有经过立案程序，侦查机关的刑事侦查措施才能适用，人民银行的协助侦 查行为才有合法的依据。

4. 目的不同 反洗钱调查的目的是通过调阅资料、核实信息、查证嫌疑，来确定可疑 交易活动是否属实、是否涉嫌洗钱犯罪。因此，在反洗钱调查过程中收集的 资料一般只用来支持判断和报案，通常情况下不宜作为法庭审判的证据使用。 而在洗钱案件协查过程中的收集资料，目的是调取或保全证据，以便将来用 于刑事起诉和法庭调查。

（六）反洗钱调查的主体 根据《中国人民银行法》第四条的规定和国务院对各部门的职责安排 （中央机构编制委员会办公室《关于人民银行主要职责内设机构和人员编制调 整意见的通知》中编办发〔2003〕14 号），中国人民银行是国务院反洗钱行 政主管部门，因此成为反洗钱行政调查的主体。同时，根据《中国人民银行 法》第十三条对中国人民银行的分支机构依总行授权履行职责的规定，在中 国人民银行授权的情况下，中国人民银行设区的市级以上派出机构成为合法 的反洗钱调查主体。

本次修法将反洗钱调查主体扩大到国务院反洗钱行政主管部门或者其设 区的市级以上派出机构。按照 2023 年中共中央、国务院印发的《党和国家机 构改革方案》（十一）统筹推进中国人民银行分支机构改革。撤销中国人民银 行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行， 在 31 个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、 厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管 理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。不再 保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中 心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国 人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

（七）反洗钱调查的启动条件 本条规定，国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构 发现涉嫌洗钱的可疑交易活动或者违反本法规定的其他行为，需要调查核实 的，经国务院反洗钱行政主管部门或者其设区的市级以上派出机构的负责人 批准，可以向金融机构、特定非金融机构发出调查通知书，开展反洗钱调查。 因此，反洗钱调查的启动条件主要包括：一是发现涉嫌洗钱的可疑交易活动 或者违反本法规定的其他行为，需要调查核实的；二是国务院反洗钱行政主 管部门或者其设区的市级以上派出机构的负责人批准，即中国人民银行总行 或者其派出机构的行领导批准，向金融机构、特定非金融机构发出调查通知 书，开展反洗钱调查。

二、反洗钱行政主管部门开展反洗钱调查，涉及特定非金融机构 的，必要时可以请求有关特定非金融机构主管部门予以协助 从我国《反洗钱法》的规定看，反洗钱行政主管部门对金融机构和特定 非金融机构的反洗钱监管有着明显的区别。按照本法第十五条的规定，国务 院有关特定非金融机构主管部门制定或者国务院反洗钱行政主管部门会同其 制定特定非金融机构反洗钱管理规定。因此，对特定非金融机构的监管基本 框架是行业主管部门为主，中国人民银行为辅。有关特定非金融机构主管部 门有权力也有义务监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况，处理反 洗钱行政主管部门提出的反洗钱监督管理建议，履行法律和国务院规定的其 他反洗钱职责。国务院有关特定非金融机构主管部门根据需要，可以提请国 务院反洗钱行政主管部门协助其监督检查。因此，本款规定反洗钱行政主管 部门对特定非金融机构进行调查的，必要时可以请求有关特定非金融机构主 管部门予以协助。反洗钱行政主管部门对特定非金融机构进行调查的，可以 按照本条第一款的规定，单独进行调查，认为必要的，可以请求有关特定非 金融机构主管部门予以协助。这也体现了本法第五条关于国务院反洗钱行政 主管部门与国务院有关部门在反洗钱工作中应当相互配合的要求。所谓“必 要时”，一是尊重有关特定非金融机构主管部门的监管权；二是人民银行开展 反洗钱调查对特定非金融机构的业务情况、履职情况、政策要求等，需要有 关特定非金融机构主管部门的协助。

三、金融机构、特定非金融机构应当配合反洗钱调查，在规定时 限内如实提供有关文件、资料 本款是关于金融机构和特定非金融机构配合反洗钱调查的义务。FATF 《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 9 要求，各国应当确 保金融机构保密法不妨碍 FATF 建议的实施。本款规定主要包括三层含义：

（一）金融机构、特定非金融机构要积极配合反洗钱调查 在反洗钱行政主管部门调查过程中，金融机构、特定非金融机构要提供 必要的人员、技术和设备支持；按要求向调查人员说明情况，协助查阅、复 制、封存有关文件、资料。

（二）金融机构、特定非金融机构要在规定时限内如实提供有关文件、资料 对反洗钱行政主管部门调查的可疑交易活动，在规定时限内如实提供相 关的文件和资料，不得弄虚作假。

（三）金融机构、特定非金融机构不得拒绝和阻碍反洗钱调查 金融机构、特定非金融机构不得以明示（拒绝）或默示（阻碍）的方式 不履行配合调查的义务。

四、开展反洗钱调查，调查人员不得少于二人，并应当出示执法 证件和调查通知书；调查人员少于二人或者未出示执法证件和调查通 知书的，金融机构、特定非金融机构有权拒绝接受调查 这款是反洗钱调查的程序要求，与本法关于反洗钱监督检查的规定基本 一致，即反洗钱调查人员不得少于两人，应当主动出示执法证件和反洗钱调 查通知书。按照依法行政的原则，本条规定，调查人员少于两人或者未出示 执法证件和调查通知书的，金融机构、特定非金融机构有权拒绝。对此，《中 国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》（银发〔2007〕158 号）“第四章 调 查实施”都有明确的规定。

v 法条链接

FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 9。 《中国人民银行法》第四条、第十三条。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第二编 立案、侦查和提起公诉规定。 《中国人民银行反洗钱调查实施细则（试行）》（银发〔2007〕158 号）。