第四十六条【反洗钱国际合作总原则】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第四十六条【反洗钱国际合作总原则】

中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作。

v 条文主旨

本条是关于反洗钱国际合作总原则的规定。

v 立法背景与演变

原法第二十七条规定：“中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约，或者按照平等互惠原则，开展反洗钱国际合作。”本次修法成为新法第四十六 条的规定。对比来看，内容没有变化。

v 条文解读

本条是关于我国开展反洗钱国际合作总原则的规定，是我国开展反洗钱国际合作的基本依据。我国缔结或者参加的国际条约包括我国签署、批准的联合国公约，以及我国与其他国际组织、国家或地区缔结的双边或多边协定或条约等。我国缔结或者参加的国际条约有规定的，根据该条约规定的途径和方式开展反洗钱国际合作，但我国声明保留的条款除外；国际条约无相应规定的，或者我国与其他国家或地区尚未缔结双边或多边协定、条约的，则 按照平等互惠的基本原则办理。根据《中国洗钱和恐怖融资风险评估报告 （2022 年）》，截至 2021 年 9 月，中国已与 82 个国家缔结 170 项司法协助类 条约，加入近 30 项涉及刑事诉讼和引渡的国际公约，与 130 多个国家开展了 合作。2017 年至 2021 年，共办理引渡案件 530 余件，与 60 家金融情报机构 签署了金融情报交流与合作谅解备忘录或类似的合作性文件，交换反洗钱监 管信息和金融情报。

一、国际条约 联合国《维也纳条约法公约》a 总则指出，国际条约是国家间所缔结而以国际法为准之国际书面协定。鉴于条约在国际关系历史上之基本地位，承认 条约为国际法渊源之一，且为各国间不分宪法及社会制度发展和平合作之工 具，其重要性日益增加，鉴悉自由同意与善意之原则以及条约必须遵守规则 乃举世所承认，确认凡关于条约之争端与其他国际争端，皆应以和平方法且 依正义及国际法之原则解决之。以上声明说明条约是不同社会制度的国家之 间发展和合作的工具，是善意的自由同意的产物，条约必须遵守是普遍承认 的国际法规则。因为主权国家地位平等，所以条约只能是缔约国自由同意的 产物；而“条约必须遵守”则是条约实践得以持续的基础性的规则保障。如 果国家之间的约定可以随意毁弃，那么条约就失去了存在的意义。由于“条 约必须遵守”的原则是如此重要，而且也从来没有哪个国家拒绝承认这一原 则，所以，“条约必须遵守”是一项“国际强行法”规则。

二、缔结或参加 《维也纳条约法公约》对条约之缔结及生效、保留、遵守、适用及解释、 条约与第三国、条约修正与修改、失效、终止及停止施行等作了具体的规定。 缔约国指不问条约已未生效，同意受条约拘束之国家。“批准”“接受”“赞 同”及“加入”者，指一国据以在国际上确定其同意受条约拘束之国际行为。 《中华人民共和国缔结条约程序法》规定，中华人民共和国国务院，即中 央人民政府，同外国缔结条约和协定。中华人民共和国全国人民代表大会常 务委员会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。中华人民共和国 主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，批准和废除同外国缔结的条 约和重要协定。中华人民共和国外交部在国务院领导下管理同外国缔结条约 和协定的具体事务。谈判和签署条约、协定的决定程序如下：①以中华人民 共和国名义谈判和签署条约、协定，由外交部或者国务院有关部门会同外交 部提出建议并拟订条约、协定的中方草案，报请国务院审核决定。②以中华 人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定，由外交部提出建议并拟订条约、 协定的中方草案，或者由国务院有关部门提出建议并拟订条约、协定的中方 草案，同外交部会商后，报请国务院审核决定。属于具体业务事项的协定， 经国务院同意，协定的中方草案由国务院有关部门审核决定，必要时同外交 部会商。③以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围 内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问 题或者涉及国务院其他有关部门职权范围的，由本部门或者本部门同国务院 其他有关部门会商后，报请国务院决定。协定的中方草案由本部门审核决定， 必要时同外交部会商。

三、我国缔结和参加的主要反洗钱国际公约

（一）《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》 该公约于 1988 年 12 月 19 日在联合国通过《禁止非法贩运麻醉药品和精 神药物公约》会议的第六次全会上通过，1988 年 12 月 20 日制定于维也纳， 也称《维也纳公约》。按照该公约第二十九条第一款规定，于 1990 年 11 月 1 日生效。1989 年 9 月 4 日，中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委 员会第九次会议决定：批准中华人民共和国代表顾英奇于 1988 年 12 月 20 日 签署的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》，同时声明，不受该 《公约》第三十二条第二款和第三款的约束。

（二）《联合国打击跨国有组织犯罪公约》 第 55 届联合国大会 2000 年 11 月 15 日通过了《联合国打击跨国有组织 犯罪公约》（简称《巴勒莫公约》）。明确规定了有组织犯罪集团的概念、公约 的适用范围、各国应采取的打击跨国有组织犯罪的措施、规定法人责任、起 诉、裁判和制裁，规定了没收和扣押、被判刑人员的移交和司法协助、联合 调查和特殊侦查手段、管辖权、引渡、保护证人、帮助和保护被害人、刑事 诉讼的移交、建立犯罪记录、执法合作、加强与执法当局合作的措施、交流 和分析关于有组织犯罪性质的资料、培训和技术援助等内容。2000 年 12 月 12 日至 15 日，该公约高级别政治签署会议在罗马举行，118 个国家和地区签 署了该公约。中国外交部副部长王光亚代表中国签署了该公约。2003 年 8 月 27 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定：批准 2000 年 11 月 15 日第 55 届联合国大会通过、同年 12 月 12 日中国政府签署的《联合 国打击跨国有组织犯罪公约》。同时声明对本公约第三十五条第二款予以保 留，不受该款约束。

（三）《联合国反腐败公约》 2003 年 10 月 31 日，第 58 届联合国大会全体会议审议通过了《联合国 反腐败公约》，同年 12 月 9 日至 11 日在墨西哥南部城市梅里达举行的联合国 国际反腐败高级别政治会议上开放供各国签署，并在第 30 个签署国批准后第 90 天生效。同年 12 月 10 日，中国外交部副部长张业遂代表中国政府在《联 合国反腐败公约》上签字。该《公约》是联合国历史上通过的第一个用于指 导国际反腐败斗争的法律文件，是反腐败领域最权威、最具影响力的国际法 律文件。该公约对预防腐败、界定腐败犯罪、反腐败国际合作、非法资产追 缴等问题进行了法律上的规范，对各国加强国内的反腐行动、提高反腐成效、 促进反腐国际合作具有重要意义。2005 年 10 月 27 日，第十届全国人民代表 大会常务委员会第十八次会议决定：批准于 2003 年 10 月 31 日在第 58 届联 合国大会上通过的《联合国反腐败公约》；同时声明中华人民共和国不受《联 合国反腐败公约》第六十六条第二款的约束。

（四）《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》 该《公约》于 1999 年 12 月 9 日在第 54 届联合国大会获得通过，并于 2002 年 4 月 10 日生效。公约旨在断绝恐怖主义的资金来源，是国际社会共 同打击恐怖主义犯罪的一项重要举措。《公约》由 28 条正文和 1 个附件组成。 《公约》规定了“资助恐怖主义罪”的定义，并要求缔约国采取相应的立法、 司法、执法及金融监管措施，对资恐罪予以预防、打击；规定了缔约国对资 恐罪行使管辖权的法律依据；规定了缔约国应当就惩治资恐罪开展引渡和刑 事司法协助方面的国际合作；规定了缔约国发生争议时的解决途径；规定了 《公约》的批准、生效和退约程序。中国于 2001 年 11 月 14 日签署了该公约。 2006 年 2 月 28 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议决定： 批准于 1999 年 12 月 9 日在第 54 届联合国大会上通过的《联合国制止向恐怖 主义提供资助的国际公约》，同时决定，不受《公约》第二十四条第一款的 约束。

另外，我国是联合国安理会常任理事国，有义务执行联合国安理会常 任理事国关于打击恐怖融资和大规模杀伤性武器扩散融资的各项决议。例 如，联合国安理会第 1267（1999）号决议、第 1373（2001）号决议、第 1540 （2004）号决议 、第 1718（2006）号决议、第 1977（2011）号决议、第 2231 （2015）号决议等。

四、平等互惠原则 平等互惠原则是我国对外交往所遵循的基本原则，也是国际法的基本原 则，由国家主权原则引申出来的，也称对等原则或互惠原则。一是法律上的 互惠。指双方根据相互签订或者缔结的国际条约，相互给予对方以同等的待 遇；二是无条约情况下的互惠。指在没有条约义务的情况下，国家间在进行 协助过程中，请求方向被请求方郑重作出承诺，表明将来在相同情况下为对 方提供类似的司法协助行为。这也是通常意义上的互惠。我国《刑事诉讼法》 第十七条规定：“根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互 惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。”其中的 互惠原则就是指在没有条约义务的情况下，遵循对等条件相互提供刑事司法 协助的规则。我国《民事诉讼法》第二百六十二条和第二百六十三条也有类 似的规定。从这个角度讲，在国际合作过程中，互惠原则可以看成是条约义 务的一项补充。

参照我国司法合作所遵循的原则，我国有关部门与外国政府、有关国际 组织、外国金融情报机构和司法机关开展反洗钱国际合作时，在不存在缔结 或参加的国际条约的情况下，应按照平等互惠的原则办理。同时，我们应注 意到，平等互惠原则有着十分明确的适用对象和范围，在所提供协助的案件 中无论是协助调查，还是协助采取强制措施，都有着十分具体的对象和范围。 一方就某一类案件提供协助，另一方亦就类似案件提供类似的协助，体现出 十分明显的对等性和互利性。

五、反洗钱国际合作的内容 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》提出的反洗钱 国际合作主要有以下事项：

（一）建议 36 国际公约 各国应当立即采取行动，加入并全面实施《维也纳公约》（1988 年）， 《巴勒莫公约》（2000 年），《联合国反腐败公约》（2003 年）和《反恐怖融资 公约》（1999 年）。在适当情况下，鼓励各国批准并实施其他有关国际公约， 如《欧洲委员会打击网络犯罪公约》（2001 年）、《泛美反恐公约》（2002 年）、 《欧洲委员会关于打击洗钱，调查、扣押和没收犯罪收益及打击恐怖融资公 约》（2005 年）。

（二）建议 37 双边司法协助 在涉及洗钱、相关上游犯罪以及恐怖融资调查、起诉和有关诉讼过程中， 各国应当迅速有效并建设性地提供尽可能多的双边司法协助。在提供司法协 助方面，各国还应拥有完备的法律基础，并适时签订公约、协定或制定其他 机制，以强化合作。各国尤其应做到以下几点： （1）不应禁止提供司法协助，或设置不合理或过于严格的限制条件。 （2）应当确保具有明确有效的程序，及时按照优先顺序处理双边司法协 助请求。应当通过某一中央机关或其他现有官方机制有效地传递和处理此类 请求。应当建立一套案件管理系统，以跟踪执行请求处理的进展情况。 （3）不应仅以犯罪涉及财政问题为由拒绝执行双边司法协助请求。 （4）不应以法律要求金融机构或特定非金融行业和职业保密为由拒绝执 行协助请求（相关信息受法律专业保密特权保护的除外）。 （5）对收到的司法协助请求及其所包含的信息，应当按照本国法律基本 原则的要求进行保密，以保护调查不受干扰。如果被请求国无法遵守保密要 求，应当及时告知请求国。

如果协助不涉及强制行动，即使不构成双重犯罪，各国也应当提供司法 协助。各国应当考虑采取必要措施，在不构成双重犯罪时，尽可能提供广泛 的协助。

如果一国将双重犯罪作为提供协助的必要条件，则不论两国是否将此犯 罪纳入同一类罪，或规定为同一罪名，只要两国均将该行为规定为犯罪，即 可视为满足该条件。

各国应当确保主管部门拥有建议 31 所要求的权力和调查手段，以及任何 其他权力和调查手段：①向金融机构、其他个人以及采取证人证言获取、搜 查和扣押信息、资料或证据（包括财务记录）。②范围广泛的其他权力和调查 手段。以上权力和调查手段也能用于执行双边司法协助请求，并且在不违背 本国法律框架的情况下，还可以用于境外司法或执法部门对本国对口部门的 直接调查请求。

如果被告面临多国起诉，为避免管辖权冲突，应建立并使用相关机制， 在不影响司法公正的情况下选择最佳起诉地点。

各国在发起司法协助请求时，应尽最大可能提供真实、完整、合法的信 息，便于被请求国及时有效地处理协查请求。如有紧急需求，应通过快速有 效的方式发起请求。在发起请求前，应当尽可能了解被请求国的法律要求和 法定程序。

各国应为负责司法协助的主管部门（如中央机关）提供充足的财力、人 力和技术支持，且应具备相关程序，确保主管部门工作人员维持较高的专业 水准，遵守保密要求，拥有较高的道德素养及适当的工作技能。

（三）建议 38 双边司法协助：冻结和没收 各国应确保有权应外国请求采取迅速行动：识别、冻结、扣押和没收清 洗的资产；来自洗钱、上游犯罪及恐怖融资的收益；犯罪工具或计划用于实 施犯罪的工具；或相当价值的财产，包括回应不以刑事判决为基础的收益， 没收请求和基于相关临时措施的请求，除非与被请求国国内法律基本原则不 一致。各国还应建立有效机制，用于管理上述财产、工具或相当价值的财产， 并就资产查封和没收，包括没收资产的共享作出安排。

（四）建议 39 引渡 各国应积极有效、建设性地处理与洗钱和恐怖融资相关的引渡请求，无 正当理由不得延迟。各国还应尽可能采取措施，不为被控参与恐怖融资、恐 怖活动或恐怖组织的个人提供庇护，尤其应注意： （1）确保洗钱和恐怖融资是可引渡的犯罪行为。 （2）制定明确而有效的引渡程序（包括适时优先处理程序），及时处理引 渡请求；设立一套案件管理系统，跟踪执行请求的进展情况。 （3）不对引渡请求设置不合理或过分严格的条件。 （4）确保建立实施引渡的充分法律框架。 各国应允许引渡本国国民。如果仅出于国籍原因而拒绝引渡，需应请求 国要求，将案件无不当延迟地移交本国主管部门，进而对请求中所列的罪行 进行检控。主管部门应根据本国法律所规定的与其他严重犯罪相同的处理方 式作出决定并开展诉讼。相关国家应在司法程序和获取证据等方面互相合作， 确保提高检控效率。

如果一国将双重犯罪作为引渡的必要条件，则不论两国是否将某项犯罪 纳入同一类罪或定为同一罪名，只要两国均对其定罪，即可视为满足该条件。 在符合本国法律基本原则的情况下，各国应制定简化的引渡机制，如允 许对口部门直接提交临时逮捕请求，仅凭逮捕或判决文书便可执行引渡，或 在当事人自愿放弃正式引渡时执行简化引渡程序。各国应为负责引渡的部门 提供充分的财力、人力和技术支持，并建立相关程序确保这些部门的工作人 员维持较高的专业水准，遵守保密要求，拥有较高的道德素养及适当的工作 技能。

（五）建议 40 其他形式的国际合作 各国应确保主管部门可以主动或应他国要求，在洗钱、上游犯罪和恐怖 融资方面迅速有效、建设性地提供最广泛的国际合作，且应具备提供合作的 法律基础。

各国应授权主管部门通过最有效的方式开展合作。如果主管部门需签订 谅解备忘录等双边、多边协定和安排，应及时与尽可能多的境外对口部门协 商签订。

主管部门应通过明确的渠道或机制，有效传递并执行信息交换等请求， 应制定明确有效的程序，按照优先顺序及时处理协助请求，并保障信息安全。 资金转移则要加强审查。

v 法条链接

联合国《维也纳条约法公约》。

《中华人民共和国缔结条约程序法》。

FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 36、建议 37、建议 38、建议 39、建议 40。