第六十一条【行政处罚裁量基准制定】

《中华人民共和国反洗钱法》由中华人民共和国第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议于2024年11月8日修订通过，自2025年1月1日起施行。修订后的《反洗钱法》共七章六十五条，比原法增加二十八条，包括总则、反洗钱监督管理、反洗钱义务、反洗钱调查、反洗钱国际合作、法律责任和附则。

第六十一条【行政处罚裁量基准制定】

国务院反洗钱行政主管部门应当综合考虑金融机构的经营规模、内部控制制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及整改情况等因素，制定本法相关行政处罚裁量基准。

² 条文主旨

本条是关于制定本法行政处罚裁量基准的规定。

² 立法背景与演变

本条是本次修法新增加的内容。我国《行政处罚法》第三十四条规定： “行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”从本法第六章的罚则看，有些罚款处罚区间的上下限差距有二十倍，对于“情节较重”“情节严重”把握以及罚款数额的确定等如何裁量等都需要制定裁量基准。因此本次修法增加行政处罚裁量基准制定的规定，为国务院反洗钱行政主管部门制定反洗钱行政处罚裁量基准 提供法律依据。

² 条文解读

行政处罚裁量权是指行政机关在实施行政处罚时，根据法律、法规、规章的规定，综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事 人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度的权限，具体有事实裁量和效果裁量两类裁量权。

一、规范行政裁量权的重要意义

（一）规范行政裁量权有利于预防和减少行政争议 行政裁量权是现代行政法理论和实践的核心问题和永恒课题。面对行政 裁量权不可避免的增长趋势，现代行政法治不是简单地要求消除行政裁量权， 而是要尽力规范这项权力的行使。因此，规范行政裁量权，有利于推进严格 规范公正文明执法，预防和减少行政争议，促进社会和谐稳定。

（二）规范行政裁量权有利于加强行政自治 行政机关如果自己反复为相同处理之行为，则其拘束力来自行政机关之 自我约束，若无正当理由而改变向来之惯行，则违反自我约束之原则而违法， 行政自我拘束原则通过行政惯例使行政机关“作茧自缚”，既发挥了行政裁量 权的积极作用，又控制了行政裁量权的消极影响，对于保障公民的平等与自 由，构建稳定公正的行政裁量秩序具有重要的价值。如果行政机关能进行权 力自我约束，那么行政处罚行为会更加规范，行政治理效果会更加明显。

（三）规范行政裁量权有利于实现平等保护 平等原则又称为禁止差别待遇原则，是指行政权的行使，不论在实体上 或程序上，对于相同事件应为相同处理，对于不相同的事件，不得为同一的 处理且除非有合理、正当的理由，不得为差别待遇。基于制度性缺陷、人情、 个人私欲等原因，个别行政执法人员对案件的相关因素进行随意取舍，考虑 与案件无关或者次要的因素，不考虑或者排除与案件相关的主要因素，所采 取的措施和手段没有体现必要、适当原则，可以采用多种方式实现行政目的 的时候也不考虑降低对当事人权益的损害程度。规范行政裁量权有利于行政 执法的精细化、标准化，加强执法指引，增强行政行为的可预测性，维护个 案的公平正义。

二、行使行政处罚裁量权的基本原则

（一）合法原则 依据法定权限，符合法律、法规、规章规定的裁量条件、处罚种类和幅 度等，遵守法定程序。

（二）合理原则 行使自由裁量权应当符合法律目的，充分考虑公共政策、社会主流价值 观念、社会发展的阶段性、社会公众的认同度等因素，排除不相关因素的干 扰；所采取的措施和手段应当必要、适当。可以采用教育等方式实现行政目 的的，要避免采用损害当事人权益的方式，或者尽量争取最小损害。

（三）过罚相当原则 以事实为依据，处罚的种类和幅度与违法行为的事实、性质、情节、社 会危害程度等相当。在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人 的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限。

（四）平等原则 坚持法律面前人人平等，平等对待当事人，排除干扰，保持中立，不偏 私、不歧视；坚持实体公正与程序公正并重。

（五）处罚与教育相结合原则 要兼顾纠正违法行为和教育当事人，引导当事人自觉守法。

（六）公开原则 要向社会公开裁量标准，向当事人告知裁量所基于的事实、理由、依据 等内容。

（七）综合裁量原则 综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等 相关因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。对于案件所涉各种 利益关系，对相互冲突的权利或利益进行权衡与取舍，正确处理公共利益与 个人利益、人身利益与财产利益、生存利益与商业利益的关系，保护合法利 益，抑制非法利益，努力实现利益最大化、损害最小化。

三、行政处罚裁量基准的执行原则 行政裁量基准是规范行政裁量权的重要手段。目前，各省、自治区、直 辖市政府基本都组织制定并公开行政处罚的裁量基准。行政处罚裁量基准， 可以作为行政处罚决定说理的内容，但不得直接作为行政处罚的法律依据。 行政执法人员运用行政处罚裁量基准时，要充分发掘与认识案件事实， 认清哪些是生活事实，哪些是法律事实；要针对相对人的具体情况，如经济 状况、性别、年龄、申请人的行为表现、认错态度等，充分考虑其是否具有 免除、减轻、从轻、加重、从重等情节，最终实现个体化执法，也就是客观 化执法。此种客观执法，意味着行政要尊重和遵循事物的客观规律性，避免 主观武断，随心所欲。如果行政执法人员选择不适用应当适用的裁量基准， 应当在行政处罚决定书中说明理由。如果行政机关没有考虑合理的处理方式， 导致当事人利益的受损或者扩大，这种明显不合理的行政处罚构成滥用职权， 应当承担相应的行政责任。

四、反洗钱行政处罚裁量基准的制定 本条规定国务院反洗钱行政主管部门应当综合考虑金融机构的经营规模、 内部控制制度执行情况、勤勉尽责程度、违法行为持续时间、危害程度以及 整改情况等因素，制定本法相关行政处罚裁量基准。

（一）经营规模 经营规模是指企业在一定时期内（通常是一年）所拥有的各类资源的总 量和使用程度的大小。它是衡量企业经营活动规模大小的重要指标之一，通 常以企业的销售额、资产总额、员工人数等来衡量。经营规模是企业发展的 重要指标之一，对于企业的经济效益、市场竞争力和发展前景具有重要影响。 经营规模的衡量主要依据以下几个指标：

1. 销售额 销售额是企业在一定时期内通过销售商品或提供服务所获得的收入总额。 销售额是衡量金融机构经营规模的重要指标之一，直接反映了金融机构市场 份额和销售能力的大小。金融机构的销售额用营业收入计量。

2. 资产总额 资产总额是指金融机构所有权益的总和，包括固定资产、流动资产和其 他资产。资产总额反映了金融机构拥有的各类资源的总量，是衡量金融机构 经营规模的重要指标。

3. 员工人数 员工人数是指金融机构雇用的员工总数。员工人数反映了金融机构规模 的大小，也是衡量金融机构经营规模的重要指标之一。

（二）内部控制制度执行情况 反洗钱内部控制是金融机构根据国家反洗钱法律、法规和部门规章的规 定，结合本单位的特点和经营情况，制定的适用于本单位的内部管理和业务 办理流程的反洗钱内部规定。制定和完善的反洗钱内控制度并保证认真执行 是反洗钱机制有效运行的前提和保障 , 是检验金融机构反洗钱工作有效性的主 要依据。

（三）勤勉尽责程度 勤勉尽责就是勤奋努力、忠于职守、尽心尽责，是对金融机构反洗钱工 作的兜底性要求，金融机构勤勉尽责程度的把握需要执法人员综合判断。

（四）违法行为持续时间 在制定反洗钱行政处罚裁量基准时，违法行为持续时间是重要的因素， 持续的时间越长，危害越大。我国《行政处罚法》第三十六条规定：“违法行 为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融 安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”《行政 处罚法》第三十六条规定是追责时效的规定，本条提到的“违法行为持续时 间”是违法行为发生和延续时间，主要以此衡量违法行为的严重程度。

（五）危害程度 危害程度可以从违法行为的性质、造成的社会影响、造成的损失、造成 的危害后果等方面进行判定。其中最为严重的是危害国家安全、社会公共利 益和金融秩序，也就是金融机构违反规定，致使犯罪所得及其收益通过本机 构得以掩饰、隐瞒或者致使恐怖主义融资后果发生。

（六）整改情况 我国《行政处罚法》第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没 有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正 的，可以不予行政处罚。”《中国人民银行行政处罚程序规定》（中国人民银 行令〔2022〕第 3 号）第三十条规定：“当事人可以在中国人民银行及其分 支机构立案后、送达行政处罚决定书前书面提出先行整改承诺申请，载明清 晰、可查证的整改目标、整改措施和完成时间，或者消除损害、不良影响的 措施等。中国人民银行认为当事人通过先行整改能够更好符合金融监管要求 且不立即实施行政处罚不会损害社会公共利益、他人合法权益的，可以决定 中止审理、暂缓作出行政处罚决定，督促当事人进行整改。当事人按承诺期 限完成整改的，中国人民银行或其分支机构可以依法从轻、减轻处罚；到 期未实质完成整改工作，或者没有合理理由拖延整改的，恢复审理，并依 法从重处罚。”所以整改情况也是制定反洗钱行政处罚基准需要考虑的重要 因素。

² 法条链接

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、第三十四条、第三十六条。

《中国人民银行行政处罚程序规定》（中国人民银行令〔2022〕第 3 号）第三十条。

《中国人民银行办公厅关于印发〈反洗钱行政处罚裁量基准（试行）〉的通知》（银办发〔2016〕 195 号）。